一、基本案情

2000年4月30日，被告人陈某驾驶小型客车(超载四人)，行驶在109国道上。当发现前方迎面驶来的被告人张某驾驶的大货车在左侧路面(即陈的右侧路面)行驶，便鸣喇叭继续前行。当两车相距二三十米时，陈见张某车仍在左侧行驶，急忙向左猛打方向并加速，与此同时，张急忙刹车并向右回车。结果在中线处，大货车头部撞到小客车右侧前轮胎处，造成小客车四名乘车人死亡，十多人受伤，两车部分部件严重损坏。交通警察大队于5月17日作出第111号道路交通事故责任认定书，认定：

1、驾驶员张某驾车行驶道路，违反《中华人民共和国道路交通管理条例》第二十六条第九项‘机动车驾驶员在患有妨碍安全行车的疾病或过度疲劳时，不准驾驶车辆’的规定，应负该起事故的全部责任。

2、驾驶员陈某驾车行驶道路，虽有违章行为，但与该起事故无因果关系，故无责任。

众受害人认为，陈某违章超载四人及会车时违章左行与此次交通事故有因果关系：其一，在不幸死亡的四人中，有两人就是因为超载而坐在发动机盖子上和临时加置的小木凳上的;其二，会车时，如果陈某不违章左行而依法向右行驶甚至驶出路面，在张某合法向右回车的情况下，也许不发生此次交通事故，或者顶多两车擦肩而过，因为事故现场道路两侧并无陡坡、悬崖、深沟等路标，这就为陈某车向右行驶提供可能与保障。故对该责任认定书不服，依照《道路交通事故处理办法》第二十二条的规定，向上级公安机关提出重新认定申请。张某也提出同样的请求。上级公安机关在法定期间内作出维持该责任认定书，不予重新认定的行政决定。针对陈某违反《中华人民共和国道路交通管理条例》第三十三条(一)项和第六条规定即超载四人和会车时违章左行的行为，在本案中是否构成交通肇事罪，存有两种相反意见：大多数人认为，被告人陈某的行为是否构成犯罪，要看公安局作出的道路交通事故责任认定书是否认定其有责任。如果认定有责任，则应负刑事责任;如果认定其无责任，则不负刑事责任。另一种观点认为，被告人陈某的行为是否构成交通肇事罪，应综合全案考虑，不能仅依道路交通事故责任认定书的责任划分来决定罪之有无，而应依据刑法第一百三十三条之规定，决定其罪之有无及刑事责任之大小。

二、评析意见

以上两种观点，各有各的道理，前一种观点是大多数司法机关的惯常做法，后一种观点较原则，具有新意。那么，在司法实践中为什么会有这么两种针锋相对的观点呢究其实质，乃对公安机关作出的道路交通事故责任认定书的法律性质，未能充分认识。笔者认为，公安机关依据行政法规《道路交通事故处理办法》和《道路交通管理条例》的规定，作出的道路交通事故责任认定书，从性质上讲，是交通事故行政主管机关为依法追究有关责任人交通事故的行政责任和对交通事故损害赔偿进行行政调解而依法作出的行政文书，而不是刑事责任认定书。这是因为：

第一，《道路交通事故处理办法》

第五条规定：公安机关处理交通事故的责任是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。而没有也不可能有对犯罪嫌疑人的刑事责任作出认定的规定。第二十四条规定了具体的行政处罚标准，如对造成重大事故，负次要责任的，或者造成一般事故，负主要责任或全部责任的，处十日以下拘留或者五十元以上一百五十元以下罚款。该办法第二十二条也规定：当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定。即对该具体行政行为不服者，可依该条之规定，向上级行政机关寻得行政救济。因此，责任认定书是公安机关作为道路交通管理的行政机关，对交通事故责任人之间或者责任人与受害人之间的行政违法行为所作出的行政责任认定书。依据它，公安机关对责任人予以行政处罚，对道路交通民事侵权案进行行政调解。而且，刑事诉讼法第十二条明确规定：未经人民法院依法判决，对任何人都不能确定有罪。即说明，对刑事责任的认定，只能由人民法院决定，这也是罪刑法定原则的内容体现。所以，公安机关不能依据行政法规对犯罪嫌疑人(被告人)刑事责任作出认定，法院也不能依据行政机关作出的行政责任认定书认定被告人的刑事责任。

第二，责任认定不是证据问题，而是法律问题。

对法律问题，只能由法官通过庭审以裁判的形式获得解决。从另外一个角度讲，如把责任认定书当作证据使用，在实践中，作出该责任认定的警察，通常都是对该案进行刑事侦查的警察，本案也是这样，即该认定书的承办人(鉴定人)和本案的侦查人员都是相同的两位警察。这就有违刑事诉讼法第二十八条，担任过本案的证人、鉴定人的，不得作为侦查人员的规定。故应当适用证据排除规则，排除对该证据的使用。

第三，从立法权限的法律规定看：

其一，立法法第八条(四)项规定，有关犯罪和刑罚事项，只能制定法律，行政法规不能规定犯罪和刑罚事项。因此，《道路交通事故处理办法》这部行政法规，其内容不能含有犯罪和刑罚事项。从这个角度也可以看出，公安机关依据该办法(行政法规)作出的道路交通事故责任认定书，只能是行政责任认定书。其二，立法法第八条(七)项规定，有关民事基本制度事项，只能由法律规定，行政法规不能规定。侵权行为归责原则属于民事基本制度。民法通则第一百二十三条规定，从事……高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任;如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。从该条的规定可以看出，我国民法通则(民事基本法)对交通事故侵权归责原则采无过错责任原则。该原则要求从事交通运输作业致人损害，受害人请求民事赔偿，无须举证和证明加害人主观方面有过错，加害人也不得证明自己没有过错而主张免除责任。该责任构成要件为：(一)加害人从事对周围环境有高度危险的作业即从事交通运输行为;(二)该行为给受害人造成损害;(三)运输行为与损害结果之间有因果关系。《道路交通事故处理办法》第十七条第一款规定：公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。第二款规定：当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任。从该条的规定不难发现，《道路交通事故处理办法》(行政法规)，对交通事故行政责任归责采过错责任原则，即责任人须有违反行政法规的违章、违法行为，亦即责任人主观上须有过错，这也是行政责任的基本归责原则。如果行为人没有行政违法行为，也就谈不上行政责任。

该责任构成要件为：

(一)责任人主观上有过错，在个案中表现为有违犯行政法规的违章行为;

(二)该违章行为给受害人造成损害;

(三)违章行为与损害结果间有因果关系。

如果把该条的规定看作民事责任归责原则，其结果，一方面，违犯民事基本法-民法通则第一百二十三条的基本制度规定;另一方面，与民法通则第四条、第七条规定的基本原则不相符，造成社会不公。所以，交通事故的民事责任和行政责任是两类性质不同的责任形态，其法律依据、归责原则各异，不能因为其有相似之处，便将其混为一谈。其三，立法法第七十九规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。从这个角度看，如果把依据行政法规所作出的道路交通事故责任认定书当成民事责任认定书，如上所述，由于其归责原则有别于《民法通则》所规定的基本原则，根据本条的规定，当属无效。