浅谈现代公诉权的救济与监督

一、现代公诉权的基本内涵

(一)现代公诉权不是专指刑事公诉权，它包括刑事、民事和行政三大公诉权

公诉权在我国长期被看做是刑事诉讼领域的一个专用名词，已是一个不争的事实。无论是我国法律理论界，还是司法实务界大多是这样理解的。从公诉权的渊源看，公诉权是从刑事诉讼领域中发展壮大起来的，而且它的活动和发展空间也主要是在刑事诉讼领域里。简言之，公诉权源于刑事诉讼实践并在其中得以发展和完善。在现代民主社会里，刑事公诉权是实现刑罚权和保障人权的程序机制，也是维护社会公共秩序的中坚力量。正因如此，“唯刑事论”的指导思想在我国诉讼制度史上一直占据了主导地位。其表现是把检察机关的法律监督主要限定于刑事法律的范围之内。造成这一现象的原因是：新中国成立初期，由于新建的检察机关很不健全，加之当时镇压反革命的任务相当繁重，检察机关无力兼顾其他工作，因而形成了单一办理刑事案件的局面。到20世纪50年代后期，受“左”倾指导思想的影响，把对敌人专政作为检察机关的唯一职能，由唯刑事论发展而为唯专政论，削弱了其他的检察职能，忽视了检察机关民事和行政公诉权的存在。1978年人民检察院重建，把唯刑事论或唯专政论的思想在1979年的《人民检察院组织法》中固定下来，将检察机关的职能仅限于局部的法律监督。在这一“唯刑事论”思想的指导下，我国的《民事诉讼法》(试行)、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中也忽视了“公诉权”对危害国家或社会公共利益民事、行政案件的介入，实为立法的一大缺失，在客观上严重制约了公诉权在民事、行政诉讼两大阵营的理论拓展。

(二)现代公诉权与诉权是一脉相承的两种权利救济手段

随着社会生产力的发展，“公力救济”取代了“私力救济”，进而标志着以私诉权形式出现的诉权已经开始形成。随着诉讼民主的推进，诉权逐步分解成“私诉权”和“公诉权”两种形式。但我们并不能依此否定诉权和公诉权的契合性。据考证，诉权一开始就是指向“起诉之权”和“诉讼之权”，而不是专指“私诉权”。也就是说，公诉权同诉权的内涵是一致的，它们都是对人权保护的一种“诉追之权”，只不过，公诉权的存在是基于私诉权救济力量的不足才得以产生的。一方面是私诉权无法应对错综复杂的社会矛盾，亟须国家公权力介入私人纠纷，从而促成了司法与行政的分工;另一方面是纠问式诉讼的不公正性和非人道性日益引起社会公众的不满，客观上促使了控诉与审判职能的分离。一句话，公诉权是补强传统诉权的一种程序性权力，因而不应仅仅局限于刑事诉讼领域，还应涵盖于民事、行政诉讼之中。囿于传统诉讼理念的束缚，诉权被禁锢在民事诉讼领域中，以至于使诉权与公诉权在理论上被长期认为是一种截然的分野，极大地限制了公诉权在我国民事和行政诉讼领域里的拓展空间。其实，诉权作为构建各种诉讼制度的基础，在我国诉讼法学中具有深厚的理论底蕴。正如薛刚凌教授指出：“无论是民事诉讼，还是行政诉讼，抑或是刑事诉讼，它们都不能离开诉权而单独存在。”可见，公诉权与私诉权并不是分道扬镳的结局而是两种公力救济的弥合。

二、现代公诉权的功能定位

现代公诉权理论主要是对检察机关依照法定程序，运用公诉权在刑事、民事和行政三大诉讼领域中维护国家和社会公共利益的一种高度概括。现代公诉权在刑事、民事和行政诉讼中的应用是世界大多数国家的通例。然而，公诉权在我国却被长期认为就是专指“刑事公诉权”。在这一片面认识的束缚下，公诉权很难介入到民事、行政诉讼中，客观上阻却了公诉权的拓展空间。如前所述，公诉权也是一种诉权，它除了涵盖刑事公诉权外，还应包括民事公诉权和行政公诉权。因此，现代公诉权的确立既是对传统公诉权理论的传承与借鉴，也是现代公诉权理论的逻辑起点。

(一)现代公诉权的确立是推动诉权理论现代化的重要标志

现代公诉权既能给权益冲突者提供一种权威的救济途径，也能及时化解社会矛盾，公正地维护法律秩序。公诉权在形式上表现为诉权发展的高级形态;在内容上是请求法院对案件进行审判并作出裁判的权力。可见，公诉权不同于行政权和审判权，它只是一种程序性诉讼权力，但它可以启动诉讼程序。正因为如此，公诉的提起在绝大多数国家是启动审判的必然。在现代法治国家，为制约审判权，要求法院不得主动地追究犯罪，审判的发动是以起诉为前提，即无起诉就无审判。作为一种高级形态的诉权，公诉权在刑事、民事和行政三大诉讼中的应用是诉讼规律的价值所在。从理论上讲，检察机关应当有权参与或提起民事、行政诉讼。但事实上，检察机关只能就民事、行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的案件提起公诉。因为检察机关过多地介入民事、行政诉讼，既非检察机关人力、物力、财力所能及，也将会破坏非国家和社会公共利益民事、行政行为的法律运作效果。因此，在实践中，检察机关只能对于侵害国家利益或社会公共利益的重大民事、行政案件提起公诉，这既是对审判权的一种制约与监督，又是现代诉权理论发展的必然结果。总的来说，检察机关提起民事、行政诉讼，无论是大陆法系、英美法系和社会主义法系国家，都突出了维护公共利益和维护法制统一的本质。

目前我国存在国有资产流失、环境污染、不正当竞争、“豆腐渣”工程等现象，致使国家利益和社会公共利益严重受损。寻根究源，一定程度上与我国法律对此没有明确规定具体的起诉主体有关，从而导致涉及国家和社会公共利益的民事、行政违法侵权行为频频发生。如果法律能够赋予检察机关有权提起民事、行政公诉，就可能会避免国家利益或公共利益严重受损。可见，建立现代公诉权理论将有助于公诉权在不同诉讼中的深入拓展，从而最大限度地维护国家和社会公共利益。

(二)现代公诉权的确立是完善法律监督理论体系的关键所在

我国公诉权从其开始产生时起就与法律监督职能密不可分。也就是说，检察机关的公诉职责先天就具有法律监督的属性，即检察机关的公诉权不仅仅表现为一种刑事追诉权，而且也具有法律监督的作用和意义。因此，我们不能把公诉权仅仅理解为国家追诉犯罪的一种手段，而忽略其法律监督的特性。在我国，检察制度的内容虽然几经变迁，但是公诉权的职能却一直延续至今。我国现行法律赋予检察机关有权对民事审判和行政诉讼实行法律监督，为什么就不能让检察机关参加到诉讼活动中去进行有效的监督呢?有观点认为，检察机关参加民事、行政诉讼，享有起诉权和抗诉权，那么就会发生检察权干预审判权的问题。其实不然。事实表明，自审、检分离后，任何国家都是由两权来处理案件，并且同时出现在诉讼程序中。在刑事诉讼中是这样，在民事诉讼和行政诉讼的特定情况下也是如此。

由于行政诉讼的特殊性，如果法律不赋予检察机关提起行政诉讼的权力，就很可能会导致诉讼秩序的混乱，从而无法完全排除诉讼障碍。从维护国家和社会公共利益的基本职能来考虑，我国的检察机关是最适合担当监督法律统一正确实施的重要职责。可见，检察机关维护国家和社会公共利益已包含在法律监督职能之中。国家性质决定检察的内涵，检察的优劣反过来从另一个方面反映国家的性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了国家利益和人民利益的一致性。因此，将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督权的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。

(三)现代公诉权的确立是深化我国诉讼法学研究的内在动因

长期以来，由于公诉权被局限于刑事诉讼领域，以至于我国法学界很少关注公诉权在民事、行政诉讼中的应用与探讨。其实，公诉权也是一种诉权，它是诉权发展到一定阶段而出现的产物，理应为各种类型的诉讼制度所采用。因此，建立现代公诉权理论对于深化诉讼法学研究是至关重要的。一方面，公诉权是一种国家公权力，必然关乎审判权和检察权的权力配置。其中，对公诉权能否科学合理地配置，事关检察制度能否得到社会的认可。因为，成熟的公诉权理论将会对公诉原理、公诉价值、公诉保障乃至整个诉讼结构等基础性问题产生深刻影响，并对刑事、民事和行政公诉制度的具体构建提供理论指导。

对此，立法者应当对各种权力进行科学合理的制度安排与设计。例如，公诉权的设置或多或少地与各种诉讼中的受案范围、审理程序、当事人制度等有关。从宏观上讲，建立现代公诉权理论，便于我们对各个诉讼制度框架进行整体把握。从微观上讲，通过对刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权进行比较分析，将会更加深化和挖掘对公诉权理论的新内涵，科学合理地配置公诉权在具体制度中的应用，更好地保护国家和社会公共利益，维护法制的统一。

另一方面，公诉权是一种国家公力救济，它与当事人诉的利益密切相关。因此，深入研究现代公诉权理论，对于协调和平衡公民、法人或其他组织的诉权和国家公诉权等问题也具有不可忽视的作用。在一定意义上说，公诉制度与自诉制度是一种此消彼长的关系。如果处理不恰当，将会引发公民、法人或其他组织的诉权和检察机关公诉权之间的冲突，以至于危及社会秩序的稳定。易言之，如果没有科学的现代公诉权理论作指导，我们的公诉实践就会陷于被动，甚至背离诉讼立法的初衷。因此，只有尽快构建现代公诉权理论，现代公诉权制度才能将涉及国家和社会公共利益的社会冲突纳入到诉讼之中，也才能更加有力地推动法治的进程。