行政追偿权的构成

现代行政法制的价值取向是自由与秩序、公平和效率相统一,而行政追偿制度的初级价值取向在于监控行政职权的滥用,故本文把分析行政追偿权的逻辑起点就建立在行政监督上。

(一)行政监督——行政追偿权的逻辑起点

1.根据平衡论基本观点,为了抗衡行政主体的行政职权,行政法设置了行政监督权、司法审查权、立法监督权、社会监督权,以保证行政主体的权利(力)结构和谐平衡。在行政主体内部关系中,其工作人员的权利(力)结构也应该是和谐统一的,为了保证行政工作人员不滥用行政职权,行政追偿权就应该起到有效监督的作用,因此是行政监督权不可或缺的组成部分。所以,我们应该在重视行(下转第336页)(上接第328页)政监察权和司法监督权作用的同时,更注重发挥行政追偿权的制衡作用。这样,才有可能使得行政主体及其工作人员的权力结构理性的、科学的平衡。

2.在行政执法过程中公务员如果滥用职权侵害人民群众的利益,人民群众则会因缺少有效的救济途径而难以有效地维护自己的合法权益。同时,行政机关追究违法公务员责任的方法却是单调和低效的,在现实情况下,一般对滥用职权者给予批评教育,要求其端正思想,增强为人民服务的信念。情节特别严重的,才予以“移交司法机关处理”。显然,这种“重礼轻法”的做法缺乏理性,不利于建构科学严谨的行政权力监控体系。而行政追偿权的实施使得行政机关有了明确有效监督公务员的权力,其作用是明显的。

3.按照公共选择理论的基本观点,公务员同样是追求自我利益最大化的理性经济人,权力就是他们掌握的唯一社会资源。他们可能追求社会价值,实现更大的社会公益以获得社会的承认;也有可能追求个人经济利益,以权力寻租,以权谋私。公务员在一定的情况下为了追求自我利益的最大化,就会顺其自然的扩大行政职权,权力泛滥在越过“合理性”围堰后,还会漫过“合法性”大提,最终冲垮整个防控大提。有了行政追偿权的监控,公务员行使行政职权超越法律的界限后,就要受到不同程度的追偿,造成自我利益的损失,作为理性的经济人,他就会放弃这样的主张。

(二)公务员责任——行政追偿权的逻辑展开

由于我国的行政赔偿制度不承认公务员具有独立的行政赔偿的义务主体资格,在行政赔偿的法律关系中,权利主体是行政赔偿的请求人,义务主体是国家行政机关,公务员不能与外部主体直接或首先发生法律关系。但这并不意味公务员在行政赔偿案件中不承担个人责任,而免于行政追偿。公务员的个人责任主要有：

1.财产责任。在行政赔偿中国家统一以物质形式对受害的行政相对方予以补救。国家向公务员追偿的是其已经对受害的行政相对方支付的赔偿额的一部分甚至全部。公务员承担的赔偿金及恢复原状、返还财产所需费用,通常是从公务员薪金收入和个人财产中扣缴的。因此,行政赔偿责任本身就是一种财产责任。

2.行政责任。虽然行政赔偿和行政追偿是一种财产责任,但这一财产责任是行使公务的结果,是与国家利益、国家行政机关的公信力联系在一起的,不是单纯的财产责任,还应是行政责任。

3.严格的过错责任。根据《国家赔偿法》的规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意和重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用。可以看出,追偿权的行使是有其严格限制条件的,也就是说非故意或较小的过失是不够追偿条件的。因为公务员在履行职务中,应允许其在一定范围内出现差错,尤其是行政自由裁量权的存在,使这种差错不可避免。目前由于各级行政工作人员对法律的理解及适用有差异,执法中出现一般过错也是正常现象,即使给他人造成损失,国家先赔后,也不一定就行使追偿权。可见,公务员的行政追偿责任是一种严格的过错责任,对在大多数情况下公务员的一般过失的职务行为,公务员可免于承担赔偿责任。

4.行政连带责任。行政连带责任是指存在两个或两个以上责任主体的情况下,每一个主体都应对行政违法行为承担责任。在一方或数方主体履行赔偿责任后,对其他责任主体享有追偿权。我国的行政人员和国家行政机关是公法上的雇佣关系,从而形成行政连带责任。

(三)行政秩序——行政追偿权的逻辑结论

行政权的合理使用可以维护社会的秩序,增进公益与私益的协调发展,同时行政权又具有损坏私益、扰乱行政秩序的本性。行政权的这种“双面剑”作用使得现代行政国家一方面通过“支票式”的授权扩大行政权,发挥其积极作用;另一方面又构建立法、司法、行政和社会的多重监督体系规束其运作,以防范其消极作用。行政追偿权因规束行政职权而产生、存在和发展,通过对公务员责任的追究,从而有效地防范了行政职权的滥用,维护行政秩序。